پیشنهادهایی برای اصلاح آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی
آدرس مقاله در پایگاه مجلات تخصصی نور: مجله حقوق اساسی » زمستان 1384 - شماره 5 (از صفحه 129 تا
142)
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه
129)
دکتر سید محمود کاشانی*
چکیده:برپایه اصل 65 قانون اساسی،تصویب طرحها و لوایح در مجلس باید برطبق مقررات آییننامه داخلی مجلس صورت گیرد.از مهمترین مواد آییننامه داخلی،روش رسیدگی به لایحه بودجه سالانه دولت است که اصل 52 قانون اساسی رسیدگی و تصویب آن را به عهده مجلس گزارده است.آییننامه داخلی که در ادوار اولیه تاسیس مجلس در ایران تصویب شده بود،فرصت کافی در این زمینه به نمایندگان داده بود ولی آییننامه کنونی مجلس شورای اسلامی،محدودیتهای فراوانی برای رسیدگی به لایحه بودجه به وجود آورده است که در عمل نمایندگان را از یک رسیدگی جدی و عمیق به لایحه بودجه باز داشته است. به همین دلیل است که لوایح بودجه در دو دهه گذشته همراه با کسر بودجه بودهاند و همه ساله دولت لایحه متمم برای جبران آن به مجلس تقدیم کرده است.افزون بر آن دولتها موضوعات غیر مرتبط با موضوع بوجه را وارد لایحه بودجه میسازد و در یک فرصت کوتاه و رسیدگی شتابزده مجوزهایی را از مجلس میگیرند که در لوایح عادی که با تشریفات قانونگذاری تصویب میشوند امکان گرفتن چنین مجوزهایی وجود ندارد.این روشها که با فلسفه قانونگذاری و الزامات اصل 52 قانون اساسی ناسازگاری کامل دارند، آسیب جدّی به حقوق شهروندان وارد میسازد و زمینه سوء استفاده دولتمردان را از اموال عمومی فراهم میآورد.موضوع این مقاله پیشنهادهایی درباره اصلاح مواد مربوط به رسیدگی لایحه بودجه در آییننامه داخلی است.در این پیشنهاد ازروشهای پذیرفتهشده در آییننامه داخلی پارلمان فرانسه و تجربه آییننامههای داخلی ایران بهره گرفته شده است تا نمایندگان بتوانند بودجه ارائهشده از سوی دولت را به گونه شفاف بررسی و تصویب کنند و از ادامه روشهای فسادبرانگیز در تدوین و تصویب لایحه بودجه سالانه جلوگیری شود.
کلید واژه:آییننامه داخلی،بودجه سالانه،برنامه پنج ساله،کسر بودجه،حقوق شهروندی.
(*)-استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 130)
تدوین آییننامه داخلی مجلس به گونه روشن و موافق اصول قانون اساسی موجب تقویت کارایی مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری و اعمال نظارت قوی بر دستگاه دولتی است.اصل شصت و پنجم قانون اساسی نیز با توجه به اهمیت آییننامه داخلی تأکید کرده است،«تصویب طرحها و لوایح طبق آییننامه مصوب داخلی انجام میگردد».
تاریخچه تدوین آییننامه داخلی:
از هنگام تاسیس مجلس شورای ملی ایران به پیروی از تجربه کشورهایی که از نظام پارلمانی برخوردار بودهاند،آییننامه داخلی تدوین شده و در روند قانونگذاری مورد اجرا و عمل قرار گرفته است.
نخستین آییننامه داخلی مجلس شورای ملی در جلسه 29 شعبان 1324 شامل نود ماه به تصویب رسید.در دوره دوم مجلس آییننامه داخلی دیگری شامل یکصد و پنجاه ماده تصویب شد.این آییننامه با اصلاحاتی در دورههای بعدی مجلس به مورد اجرا گذارده شد.مجلس دوره پانزدهم آییننامهای شامل 221 ماده تنظیم کرد و در تاریخ 25 اردیبهشت 1328 به موجب تصمیم مجلس اجازه اجرای موقت آن داده شد.در دوره شانزدهم مجلس،28 ماده آییننامه داخلی اصلاح شد و به موجب تصمیم مورخ 16 خرداد 1329 اجازه اجرای آن داده شد.این آییننامه مبنای عمل بود تا در 26 آبانماه 1342 آییننامهای مشتمل بر 204 ماده و 36 تبصره تنظیم شد و به اجرا درآمد.تغییرات بعدی جزیی و به ترتیب در 18/4/1347،شش مورد و در تاریخ 22/8/1348،دو مورد و در تاریخ 14 اردیبهشت 1350 تنها یک مورد در آییننامه اصلاح و ضمیمه شد.
نخستین آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی در جلسه 23 خرداد 1361 دوره اول مجلس به تصویب رسید و با اصلاحاتی در سال 1362 نهایی گردید و به تأیید شورای نگهبان رسید.این آییننامه و آییننامههای بعدی برپایه و چارچوب همان آییننامه داخلی در روند قانونگذاری به ویژه در تدوین بودجههای سالانه و برنامههای پنج ساله عمرانی نادیده گرفته شده یا دستخوش تغییرات غیر اصولی و شتابزده وقاع شدهاند که این امر زیانهای جبرانناپذیری به حاکمیت قانون در کشور ما وارد ساخته است.
در این شرایط آییننامه داخلی مجلس به دلیل آسیبهایی که به اصول بنیادی آن وارد شده نیازمند بازنگری است.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 131)
«تخلف کمیسیون تدوین آییننامه داخلی از قانون اساسی و آییننامه داخلی»
کمیسیون تدوین آییننامه مجلس،گزارشی را درباره اصلاح موادی از آییننامه داخلی مجلس تدوین کرده است1.اگر این مجموعه کلا یا بعضا بصورت پیشنهادی بوده است و از سوی نمایندگان واصل گردیده بیآنکه مواد مرتبط و متناسب با یکدیگر دستهبندی شده و در قالب طرحهای قانونی جداگانه ارائه شوند،بیاعتبار بوده و ارزش رسیدگی ندارد.این گزارش مرکب از 141 ماده است که باید جهت شور اول در دستور کار جلسات علنی مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.قبل از ورود به ماهیت مواد،یادآوری این نکته ضروری است که آییننامه داخلی مجلس خود یک قانون بلکه از مهمترین قوانین است و باید کلیه تشریفات قانونگذاری درباره آن رعایت گردد.چنانکه آییننامه داخلی باید به تأیید شورای نگهبان نیز برسد.
یکی از اساسیترین موازین قانونگذاری به مواد 130 و 134 آییننامه داخلی باز میگردد که هر طرح یا لایحه قانونی را مستلزم داشتن عنوان و موضوع مشخص و موادی متناسب با آن نموده است و باید دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد در مقدمه طرح و لایحه به وضوح درج گردد.
از الزامات دیگری که در امر قانونگذاری باید رعایت شود این است که کلیه طرحها و لوایح به استثنای لوایح مربوط به«بودجه»و«برنامه»که دارای ماهیت متفاوتی از سایر طرحها و لوایح قانونی هستند باید به صورت«دو شوری»مورد بررسی و تصویب قرار گیرند(ماه 143 آییننامه داخلی)
گزارش تقدیمی کمیسیون تدوین آییننامه به اسم«طرح اصلاح آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی»به لحاظ دربرگرفتن موضوعات متنوع و گوناگون مانند«تشکیل و افتتاح مجلس»«کمیسیونها و شرح وظایف آنها»،«نظم مجلس»،«دستور مجلس»،«چگونگی تهیه و تقدیم و رسیدگی و تعیین تکلیف نهایی طرحها و لوایح قانونی»،«بررسی کابینه پیشنهادی»،«نحوه رسیدگی به قراردادها»و دهها موضوع مستقل دیگر،ماده 130 آییننامه داخلی را نادیده گرفته و علیرغم چاپ«شور اول»بر پشت جل آن،اجرای مواد 143 و 150 آییننامه را درباره این طرح(طرح اصلاح آیینامه...)غیر ممکن ساخته است.طبق ماده 150 آییننامه داخلی،در شور اول درباره کلیات هر طرح یا لایحه که دارای یک موضوع روشن و مشخص است در جلسه علین بحث و مذاکره به عمل آمده و در صورت تصویب کلیات آن در مجلس،جهت برگزاری تشریفات«شور دوم»به کمیسیون ارجاع میگردد.
بنابراین مجموعه موسوم به طرح اصلاح آییننامه داخلی باید تفکیک شده و مواد مرتبط با هم برطبق اصل 74 قانون اساسی در قالب طرحهای قانونی مستقل و با رعایت همه ویژگیهای مذکور در (1)-شماره چاپ 182 مورخ 20/4/1383
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 132)
ماده 130 آییننامه داخلی جهت رسیدگی و اتخاذ تصمیم(تصویب یا رد)تقدیم مجلس شود.در اجرای ماده 130،افزون بر موضوع و عنوان مشخص(نه یک نامگذاری)و مواد متناسب با اصل موضوع،طرح مربوطه باید از مقدمه جامعی برخوردار و دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن به وضوح تشریح شده باشد.
لازم میدانم پیشنهادهایی را در قالب یک طرح برای اصلاح مواد مربوط به شیوه رسیدگی به لایحه بودجه کل کشور ارایه نمایم.
«طرح قانونی اصلاح و تکمیل وظایف کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی، مدت زمان گفتگو در جلسه علنی و حذف مواد 213 الی 224 آییننامه داخلی مجلس»
مقدمه:
1-صرورت حذف کمیسیون تلفیق
برطبق ماده 33 و صراحت تبصره ماده 39 آییننامه داخلی،«رسیدگی به لوایح بودجه سالیانه کل کشور»و نیز«بررسی و اظهار نظر در مورد لوایح برنامههای توسعه اقتصادی،اجتماعی و فرهنگی کشور»از وظایف کمیسیون تخصصی برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی اعلام شده است.علیرغم این واقعیت،در مبحث چهارم تحت عنوان:«نحوه بررسی برنامه و بودجه سالیانه کل کشور و...»و با هدف ناشناختهی:«...تنظیم اصول و مفاد برنامههای توسعه و...و ایجاد هماهنگی بین کمیسیونها...» به موجب ماده 213،یک کمیسیون غیر تخصصی و موقت بنا م کمیسیون تلفیق پیشبینی شده است.به این ترتیب اولا:تناقضی در قانون با اهمیت آییننامه داخلی وارد گردیده که به هیچ وجه پذیرفتین نیست.ثانیا:با توجه به اینکه کمیسیونهای مجلس برپایه تخصص و آشنایی و تجربه نمایندگان و تقسیم کار و مسئولیت تشکیل میشوند بنابراین کمیسیون بودجه همانگونهکه در بندهای 3 و 4 ماده 33 آییننامه داخلی آمده است،به عنوان یک کمیسیون تخصصی،تنها کمیسیونی است که صلاحیت انحصاری و حق اظهار نظر در موضوعاتی را که در چارچوب صلاحیت آن است،دارا میباشد،بنابراین تشکیل کمیسیون تلفیق به منظور دسیدگی به لوایح بودجه و یا برنامههای پنج ساله در ماده 213 آییننامه موجود برخلاف اصل تخصص در رسیدگی به طرحها و لوایح و دخالت ناروا در وظایف کمیسیون تخصصی بودجه بوده و از این جهت میتواند برخلاف قانون اساسی نیز باشد.ماده 213 آییننامه کنونی،ترکیب کمیسیون تلفیق را چنین تعیین کرده است:
1-کلیه اعضای کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 133)
2-یک نفر از هریک از کمیسیونهای دیگر.
بدین ترتیب گروه بزرگی از اعضای دیگر کمیسیونها در کمیسیون تلفیق گرد میآیند و چون حق رأی برابر به همه اعضای آن داده شده است در عمل حق تصمیمگیری از کمیسیون تخصصی بودجه گرفته میشود.
در مجلس ملی فرانسه نیز مسئولیت اصلی و اظهار نظر نهایی و رای دادن به لایحه بودجه در صلاحیت ویژه کمیسیون بودجه و اقتصاد عمومی و برنامه است ولی نظرات کمیسیونهای دیگر استماع میشود و اگر نمایندگان کمیسیونهای دیگر در کمیسیون بودجه حضور یابند تنها رای مشورتی دارند. (مواد 36 و 117 آییننامه داخلی مجلس ملی فرانسه)
بنابراین ترکیب مقرر در مورد کمیسیون تلفیق در ماده 213 آییننامه داخلی کنونی و روش رسیدگی و دخالت آن در لایحه بودجه کل کشور و برنامههای پنج ساله در مواد 214 الی 224 آیینامه زمینهساز دخالت ناروا در صلاحیتها و وظایف کمیسیون تخصصی«برنامه و بودجه» میباشد.دستاورد منفی رسیدگی به لایحه بودجه در«کمیسیون تلفیق»آن بوده است که لوایح بودجه با وجود کسر بودجههای سنگین،وارد صحن علنی مجلس گردیده و عملا مجلس شورای اسلامی را از اجرای وظیفه حساس مقرر در اصل 52 قانون اساسی باز داشته است.
کمیسیون تلفیق که از بدعتهای مجالس اخیر است برخلاف اصول قانونگذاری و روش اصولی رسیدگی به لوایح بودجه و برنامه است و حذف آن از جمله برای رفع تناقض در آییننامه داخلی الزام آور است.
2-شیوه نادرست تدوین و تصویب لایحه بودجه
لوایح بودجه سالانه و یا برنامههای پنج ساله عمرانی که از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم میشوند به گونه کامل از چارچوب قانونی و هدف از تدوین و تصویب قانون بودجه کل کشور و یا برنامه پنج ساله عمرانی فاصله گرفتهاند.در این لوایح،مساله اصلی که تدوین و تنظیم ارقام دقیق درآمدها و هزینهها و نشان دادن توازن میان درآمدها و هزینهها و تعیین کسر بودجه دولت میباشد در حاشیه قرار گرفته و مضوعات گوناگون و بیارتباط به لایحه بودجه یا برنامه در قالب لایحه بودجه و تبصرههای آن به مجلس تقدیم میشود.
از سوی دیگر بسیاری از مندرجات لایحه بودجه و تبصرههای آنکه دارای طبیعت بودجه و برنامه نیستند،نیازمند لوایح قانونگذاری مستقل هستند و دولت موظف است به جای آوردن آنها
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 134)
در لایحه بودجه یا برنامه در هرمورد لایحه ویژهای با در نظر گرفتن مندرجات آمره مواد 134،135 و 136 آییننامه داخلی تدوین و به مجلس تقدیم کند.
ماده 119 آییننامه داخلی مجلس ملی فرانسه نیز همین احتیاط را رعایت کرده و در زمینه شیوه تصویب لایحه بودجه چنین مقرر ساخته است:
هرماده یا اصلاحیهای از لایحه بودجه که دربرگیرنده مقرراتی به غیر از آنچه در قانون بنیادی مربوط به بودجه پیشبینی شده است باشد باید از قوانین بودجه بیرون کشیده شود و موضوع یک مذاکره گفتگوی جداگانه قرار گیرد».
بدیهی است که رسیدگی به اینگونه لوایح که دارای طبیعت قانونگذاری هستند دو شوری بوده و مجلس شورای اسلامی نمیتواند این موضوعات را در خلال لایحه بودجه که به لحاظ طبیعت آن یک شوری است رسیدگی و تصویب کند.این امر همچنین باعث آششفتگی بیسابقهای در نظام کنونی کشور شده و دستگاه دولتی توانسته است بسیاری از مقاصد غیر قانونی خود را که به گونه آشکار نمیتواند در قالب یک لایحه با شروط مقرر در ماده 134 اییننامه داخلی به مجلس تقدیم کند در قالب لوایح بودجه و برنامه به مجلس و مردم تحمیل کند.نمونه بارز اینگونه موضوعات بیارتباط به لایحه برنامه پنج ساله،درج ماده 187 در برنامه پنج ساله سوم است که حرفه وکالت را به آشفتگی کشیده و به استقلال و یکپارچگی کانونهای وکلا آسیب رسانیده و به ناروا و برخلاف اصول قانون اساسی به قوه قضاییه اجازه دخالت در قلمروی کانونهای وکلای دادگستری را داده است.همچنین ماده 189 این برنامه با ایجاد مراجع غیر قضایی به نام«شورای حل اختلاف»نظام دادگستری کشور را با نابسامانی روبرو ساخته و اصول متعددی از قانون اساسی را نقض کرده است.همچنین آوردن ارقام نجومی استقراضهای خارجی و داخلی در لوایح بودجه،اصل هشتادم قانون اساسی را زیر پا گذارده و دادن مجوزهای افسارگسیختهای چون بیع متقابل و عنوانهای دیگر دست وزیر نفت را در ایجاد تعهدات سنگین برای کشور بدون رعایت اصل 77 و نظارت قانونی و تصویب مجلس باز گذارده است.
در همین زمینه اینجانب ناگزیر شدهام در نامهنگاریهایی با مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان،تخلف از مواد آییننامه داخلی را مورد انتقاد قرار دهم که از جمله مواد زیر را یادآور میشوم:
-نامه مورخ 24 آبان 1378 به مجلس شورای اسلامی در زمینههای تخلف لایحه برنامه سوم از اصول قانون اساسی و آییننامه داخلی.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 135)
-نامههای مورخ 2 بهمن و 5 بهمن 1380 به شورای نگهبان در اعتراض به مصوبه آزمایش 114 مادهای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس زیر عنوان موهوم:«لایحه تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت» و نامه مورخ 8 بهمن 1380 در همین زمینه به رییس مجلس شورای اسلامی.
-نامه مورخ 28 اسفند 1381 در زمینه تخلف لایحه بودجه سال 1382 کل کشور از اصول قانون اساسی و آییننامه داخلی مجلس.
-نامه مورخ 5 اردیبهشت 1383 به رییس مجلس شورای الامی در زمینه برنامه پنج ساله چهارم توسعه.
3-بیمنطق بودن مبحث چهارم آییننامه
مجلس ششم صرفا برای کوتاه کردن مدت زمان رسیدگی به لایحه برنامه چهارم در جلسه سیام آذرماه 1382 طرح اصلاح ماده 214 آییننامه داخلی مجلس را با قید دو فوریت تقدیم و مواد 215 الی 222 را به 7 بند«الف»الی«ز»تبدیل نمود.تمام مواد 213 الی 224 آییننامه قدیم و ماده 214 جانشین و بندهای«الف»الی«ز»آییننامه جدید مصوب جلسات دوم و سوم دیماه 1382 مجلس ششم،فاقد منطق و آشفته میباشند.این مواد که تنها برای رسیدگی به لوایح«برنامه»و«بودجه»های مبتنی بر تعاریف ساختگی و خارج از قانون تدوین شدهاند.دارای ایرادهای اساسی در کلیات و جزییات هستند،که پرداختن به همه آنها غیر ضروری و از حوصله و چارچوب این مقاله خارج هستند.ولی فقط به یکی،دو مورد که نشاندهنده انحطاط در قانوننویسی است اشاره میکنیم:
مواد 214 الی 224 ترتیبات رسیدگی به لوایح«برنامه»و«بودجه کل کشور»را مشخص کردهاند. بند«الف»ماده 214 و بند 1 ماده 224 به ترتیب 5 روز و 10 روز فرصت قایل شده است که نمایندگان از زمان چاپ و توزیع لایحه پیشنهادی خود را تقدیم کنند.در این رابطه ایرادها و انتقادهای اساسی زیر وارد هستند:
الف-توجه به ماهیت لوایح«بودجه»و«برنامه عمرانی پنج ساله»ما را به این واقعیت میرساند که ارایه پیشنهاد در رابطه با آن با بیمعنی و نامفهوم است.
ب-چگونه نمایندگان مجلس میتوانند ظرف مدتهای مذکور(5 و 10)از اهداف و ویژگیهای صدها ماده قانونی پیچیده(برای نمونه لایحه برنامه چهارم،245 ماده بوده است)آگاهی یافته و درباره آنها پیشنهاد اصلاح،تغییر و جانشین و غیره ارایه کنند؟
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 136)
پ-مهمتر از همه این است که اساسا پیشنهادهای نمایندگان در رابطه با طرحها و لوایح قانونی، بخش الزامآور و مهمی از روند قانونگذاری است و برای نماینده پیشنهاددهنده ایجاد حق نموده و به ترتیب مقرر در آییننامه،سرنوشت رد یا تصویب پیشنهاد در جلسه علنی و با رای اکثریت مجلس روشن خواهد شد.
برطبق ماده 151 آییننامه داخلی،پیشنهادهای اصلاحی نمایندگان در فاصله بین شور اول و شور دوم هرلایحه یا طرح ارایه میگردد.(ماده 97 آییننامه داخلی مصوب 18/2/1362 مجلس شورای اسلامی تصریح میکند که پس از رأی موافق مجلس نسبت به اصل لایحه یا طرح،پیشنهادها...و..)ماده 151 آییننامه کنونی در بر دارنده دو هدف مهم است:
یکم-پیشنهادهای نمایندگان پس از استماع مذاکرات مجلس در باب کلیات طرح یا لایحه و تصویب آن و بعد از شور در مواد،از پختگی و استحکام بیشتری برخوردار میشود.به علاوه آشنایی و آگاهی بیشتر از ماهیت طرح و لایحه و پی بردن به اهمیت آن،انگیزه مشارکت بیشتر نمایندگان را با ارایه پیشنهاد تقویت مینماید.
دوم-چون شور اول طرح یا لایحه انجام گرفته و از تصویب مجلس گذشته است پیشنهادهای نمایندگن دارای اعتبار و تا مرحله نهایی قابل پیگیری خواهد بود.
ولی آییننامه داخلی موجود با انصراف از روش منطقی و سنجیده فوق الذکر پیشنهادهای نمایندگان مجلس در رابطه با لوایح«بودجه»و«برنامه»را به ترتیب مقرر در بند«الف»ماده 214 و بند 1 ماده 224 به هنگام تقدیم لایحه و چاپ و توزیع آن،یعنی قبل از هرگونه رسیدگی و شور تغییر داده است.
اکنون این پرسش مطرح است که چنانچه گزارش کمیسیون(تلفیق)در مجلس رای نیاورد پیشنهادهای نمایندگان چه میشوند؟اگر کلیات و اصل لایحه را همانگونهکه مواد آییننامه نشان دهنده آن است،تصویبشده فرض کنیم در این صورت با مجلسی فرمایشی در رابطه با مهمترین وظیفه مجلس یعنی رسیدگی به کارنامه دولت مواجه هستیم.
واقعیت این است که مبحث چهارم آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی تحت عنوان«نحوه بررسی برنامه و بودجه سالیانه کل کشور»حقوق مجلس و نمایندگان را پایمال نموده و تنها وسایل عبور دادن لوایح غیر قانونی«بودجه»دولتها را از مجلس فراهم کرده است.این مواد بطور کلی باید حذف گرند.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 137)
4-مدت زمان مذاکره و نطق در لایحه بودجه
آییننامههای داخلی مجلس شورای ملی و به پیروی از آن در سالهای اول مجلس شورای اسلامی با توجه به تعریف و ماهیت بودجه،محدودیتی برای نطق نمایندگان درباره کلیات لایحه بودجه کل کشور در جلسات علنی شور بینی نکرده بود.
پیشبینی فرصت نامحدود برای گفتگو درباره لایحه بودجه دارای منطق قوی است.بودجه کل کشور بیلان مدیریت یک دولت و دلیل سلامت اقتصاد کشور و یا بیماری آن است و بیشترین اهتمام و دقت نمایندگان باید در صحت و درستی ارقام درآمدها و هزینههای پیشبینیشده در آن و انطباق آنها با مقررات و قوانین لازم الاجرای کشور بکار رود.دستیابی به این هدف نیز نیازمند وجود فرصت کافی برای هریک از نمایندگان مخالف لایحه بوجه میباشد.
مواد 138 و 122 آییننامههای داخلی مصوب سالهای 1329 و 1350 مجلس شورای ملی،فرصت کافی برای نطق نمایندگان زیر عنوان شور در لایحه بودجه با متنی واحد و به شرح زیر را تامین کرده است:
«هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس،جلسات باید بلا انقطاع در کلیه ایام هفته غیر از جمعه و تعطیلات رسمی،حد اقل روزی 5 ساعت منعقد گردد و تا موقعی که شور و مذاکره پایان نیافته و رای مجلس اخذ نشده است از دستور خارج نمیشود و هیچ لایحه یا طرح دیگر نمیتواند مطرح شور مگر لایحه یک یا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت»
آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی از سالهیا 61 و 62 به بعد علیرغم ابقای ماده مذکور(ماده 225 آییننامه کنونی)،نمایندگان را از انجام وظیفه و شور واقعی در لایحه بودجه باز داشته است.از جمله بند«ج»ماده 76 آییننامه داخلی سال 1362 وقت گفتگو را در باب کلیات لایحه بودجه سالانه کشور به 10 ساعت کاهش داده و برای هرناطق نیم ساعت وقت تعیین کرده بود.بند«ج»ماده 106 آییننامه داخلی کنونی از این هم فراتر رفته و مدت مذاکره در باب کلیات لایحه بودجه را 10 ساعت و برای هرناطق تنها 20 دقیقه وقت در نظر گرفته است.
در همین حال و در شرایطی که از سال 62 محدودیتهای مذکور برای مذاکره در اساس و ماهیت بودجه اعمال گردیده است،ولی در کمال شگفتین بیش از 20 سال است که ظاهرا به حکم ماده 225 آییننامه داخلی،تماموقت جلسههای مجلس در ماههای پایانی سال به بحث درباره لایحه بودجه اختصاص داده میشود!واقعیت این است که دولت با الحاق تبصرههای طولانی و پیچیده به ماده واحده(تبصرههای بودجه سال 83 بیش از 100 صفحه و حاوی صدها مجوز بوده است)از یک سو
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 138)
اوقات گرانبهای مجلس را به اسم مذاکره در باب لایحه بودجه تضییع و از سوی دیگر مجوزهای مورد نظر خود را با استفاده از خستگیهای فکری و روانی نمایندگان بدست میآورد.
آشکار است ایجاد سقف 10 ساعت و مدت 20 دقیقه،تجاوز به حقوق نمایندگان مخالف لایحه بودجه و مانع بزرگی در جهت روشن ساختن ایرادات بنیادی لایحه بودجه و افشای کسری واقعی آن میباشد.همین محدودیتها باعث میشود لایحه بودجه به گونه سطحی و سرسری رسیدگی شود و ملت ایران نتواند از یک بودجه متوازن و قانونی برخوردار شود.پیامد این شیوه رسیدگی این است که کسری بودجه لایحه دولت و عدم صحت ارقام درآمدها و هزینههای آن در اندک زمانی خود را نشان میدهند و همه ساله دولت ناگزیر از ارایه لایحه بودجه متمم میگردد و یا آنکه برای جبران کسر بودجه خود،دست در صندوق ذخیره ارزی که برای هدفهای دیگری پیشبینی شده است میبرد.
در این شرایط پیشنهاد میشود که محدودیتهای مذکور در زمینه گفتگوهای نمایندگان در بحث لایحه بودجه برداشته شود و همان ماده اصلی که در همه آییننامههای قبل و بعد از انقلاب و به صورت یکسان وجود داشته است،بدون محدودیت در مذاکرات بودجه مورد عمل قرار گیرد.
با بیان این توضیحات مقدماتی برای آنکه بتوان مواد آییننامه داخلی را بصورت پاسخگو و لازم برای رسیدگی به لوایح«بودجه»و«برنامه»تنظیم نموده،لازم است موضوع«بودجه»و«برنامه»را از دید قانون اساسی و قوانین مربوطه مورد توجه قرار دهیم.
5-لایح بودجه از دیدگاه قانون اساسی
اصل پنجاه و دوم قانون اساسی چنین مقرر میدارد:«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر میشود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد.هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود».
بنابراین سازمان برنامه و بودجه و رییس جموهر نمیتوانند لایحه بودجه را هرگونه که خود صلاح میدانند تنظیم کنند.این لایحه باید برپایه هدفهای قانونی آن به ترتیبی که در قانون مقرر میشود تدیون شود.در این زمینه قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 12 فروردین 1351 دارای یک سلسله تعاریف و رهنمودهای الزامی است.به ویژه ماده 11 این قانون تاکید کرده است:
«بودجه کل کشور طبق مقررات قانون محاسبات عمومی و با رعایت این قانون تهیه میشود.»
ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور مصوب یکم شهریورماه 1366 مجلس شورای اسلامی بودجه کل کشور را چنین تعریف میکند:
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 139)
ماده 1-«بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و اوی پیشبینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینهها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاسیتها و به هدفهای قانونی میشود،بوده و...»
بنابراین بودجه،صرفا یک سند مالی است،مرکب از دو ستون درآمدها و هزینهها و هردو ستون باید صد در صد برپایه اجرای قوانین مصوب و دایمی تنظیم شده باشند.چنین لایحهای که الزاما بصورت ماده واحده منضم به جداول درآمدها و هزینهها تقدیم میگردد باید:
یکم-ارقام درآمدها و هزینهها و کسری بودجه واقعی و تناسب بودجهها عمرانی و جاری و آثار و پیامدهای لایحه بودجه در کمیسیون تخصصی بطور دقیق رسیدگی شده و گزارش آن تقدیم مجلس شورای اسلامی شود.
دوم-یک شوری است چون ارایه پیشنهاد اصلاحی یا جایگزین در رابطه با اعداد و ارقام درآمد و هزینه که باید مطابق قوانین تحصیل یا هزینه شوند،در آنجایگاهی ندارد.
سوم-وضع هرگونه قانون جدید در خلال آن به اسم«تبصره»یا«ماده»برطبق اصل 65 قانون اساسی اکیدا ممنوع است.
چهارم-بودجه دولت نشاندهنده اوضاع اقتصادی و اجتماعی،سیاسی و فرهنگی کشور است. ماهیت اعداد و ارقام درآمدها و هزینههای جاری و عمرانی موجود در لایکه تقدیمی دولت و آثار تورمی آن،تناسب بودجههای جاری و عمرانی و بازدهی بودجه در همه امور کشور باید از سوی نمایندگان مجلس مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار گرفته و برای مردم در جلسه علنی تشریح شود. بنابراین ایجاد محدودیت زمانی و موضوعی و تعدا ناطقان برخلاف اصول متعدد قانون اساسی است.
پیشنهاد اصلاح مواد آییننامه داخلی مربوط به لوایح<<بودجه>>و<<برنامه>>
ماده 1-مواد 213 الی 224 آییننامه موجود حذف میشوند.لایحه بودجه کل کشور یا متمم و اصلاحیه بودجه یا چند دوازدهم بودجه و یا برنامههای عمرانی پنج ساله باید برطبق اصل 52 و مندرجات قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی تدوین شده و هیچ موضوعی که نیازمند قانونگذاری مستقل است در آنها درج نشود.
ماده 2-بندهای 3 و 4 و 5 ماده 33 و ماده 39 و تبصره و بندهای آن(1 و 2 و 3)به«وظایف کمیسیون بودجه و برنامه»به شرح زیر تغییر مییابد.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 140)
ماده 3-ماده 225 آییننامه و تبصره آن با اضافه کردن«ایجاد هرگونه محدودیت در تعداد ناطقین،موضوع گفتگون و مدت زمان نطق ممنوع است».
در پایان یادآور میشوم که نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی هنگامی میتوانند کسری بودجه دولت را که عامل اصلی تورم و ویرانکننده شیرازه اقتصاد کشور است مهار کنند و جلو ریختوپاشهای دستگاههای دولتی را در طرحهای بیبازده عمرانی بگیرند و دولت را ناگزیر سازند سرمایههای ملی را تنها و منحصرا در بخشهای وظایف حاکمیتی دولت یعنی آموزش و پرورش، دادگستری و مبارزه موثر با بزهکاری حفظ امنیت ملی و طرحهای توسعه حقیقی و در چارچوب یک قانون بودجه مطابق با اصول قانون اساسی هزینه کند که به اختیارات و صلاحیتهای مجلس شورای اسلامی مذکور در اصول 71 تا 99 قانون اساسی ایمان داشته و مجلس را در رأس امور بدانند.اجرای دقیق و کامل این اصول نیازمند آن است که کمیسیون تخصصی بودجه دارای اختیارات کامل رسیدگی به لایحه بودجه بوده و نمایندگان مجلس با داشتن فرصت کافی بتوانند اندیشههای میهن دوستانه خود و وظیفه نمایندگی ملت ایران را با دقت فراوان به مورد اجرا گذارده و با پرتوافکنی به همه زوایای ارقام بودجه دولت به یک رسیدگی کامل و موشکافانه به آن بپردازند.
اکنون با توجه به نکات مزبور و بررسی مواد مربوط به بودجه و شرح وظایف کمیسیون«برنامه و بودجه»در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی،مجلس شورای ملی و مجلس ملی فرانسه، چارچوب زیر را شامل 5 ماده و 3 تبصره به عنوان پیشبینی طرحی که با کوشش نمایندگان محترم مجلس هفتم به ویژه اعضای کمیسیون برنامه و بودجه جامع و کاملتر خواهد شد پیشنهاد میکنم:
ماده 1-لایحه بودجه کل کشور،لایحه متمم و اصلاحیه بودجه یا چند دوازدهم بودجه و برنامههای توسعه پنج ساله باید به موجب اصل پنجاه و دوم قانون اساسی برپایه مندرجات«قانون برنامه و بودجه»،«قانون محاسبات عمومی»تدوین شود و هیچ موضوعی که نیازمند قانونگذاری مستقل است به نام ماده یا تبصره در آنها درج نشود.
ماده 2-لوایح«بودجه کل کشور»و«برنامه»،تنها باید دربرگیرنده اقلام درآمد و منابع تامین اعتبار و نیز هزینهها و مقررات مربوط به اجرای بودجه باشد.
ماده 3-پیشنهادهایی در کمیسیون بودجه مورد رأیگیری قرار میگیرند که به گونه مستقیم با بودجه و صرفهجویی ارتباط داشته باشند.هرگز پیشنهادی که مستقل از امور بودجه بود،و مستلزم افزایش هزینهها باشد قابل طرح در کمیسیون بودجه نخواهد بود.
ماده 4-وظایف کمیسون«برنامه و بودجه»چنین هستند:
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 141)
1-رسیدگی به لایحه بودجه سالانه کل کشور.
2-رسیدگی به لایحه برنامه توسعه پنج ساله.
3-رسیدگی به لوایح متمم و اصلاحیه و چند دوازدهم بودجه.
4-رسیدگی به طرحها و لوایحی که به لحاظ ارتباط با مسایل پولی و اعتباری یا فعالیتهای مالی داخلی و خارجی یا هرمورد دیگری که از سوی هیات رییسه به کمیسیون ارجاع میشود.
5-نظات و مراقتب بر اجرای مقررات بودجه و امور مالی مجلس و شیوه هزینه کردن آن.
6-رسیدگی به عملکرد بودجه سالانه مجلس و ارایه گزار آن حد اکثر تا پایان شهریورماه سال آینده،این گزارش برای آگاهی نمایندگان چاپ و منتشر میشود.
7-بازرسی و رسیدگی دقیق و نظارت در مورد کلیه اموال و اشیای منقول و غیر منقول مجلس شورای اسلامی و اریاه گزارش سالانه برای چاپ و توزیع میان نمایندگان.
تبصره یک-منظور از رسیدگی به لوایح«بودجه»و«برنامه»در این ماده عبارت است از بررسی کامل و ریز اقلام درآمدها و هزینههای کشور و تطبیق این اقلام با قوانین موضوعه و به دست آوردن آگاهی از درستی آنها و پیشنهاد انجام صرفهجویی از طریق کاهش یا حذف اقلام غیر لازم.
تبصره دو-پس از چاپ و توزیع لایحه،کمیسیونهای تخصصی،رسیدگی به بودجه دستگاههای مربوط را آغاز و حد اکثر ظرف مدت...روز گزراش آن را برای تصمیمگیری نهایی به کمیسیون برنامه و بودجه تسلیم میکنند.هنگام رسیدگی به بودجه و اعتبارات مربوط،نمانیده یا نمایندگانی از هر کمیسیون به منظور دفاع از پیشنهادهای خود و تنها با داشتن رای مشورتی میتوانند در کمیسیون برنامه و بودجه حاضر شوند.
شور در لایحه<<بودجه>>و<<برنامه>>
ماده 5-«بودجه سالانه کل کشور»و«برنامه توسعه پنج ساله»به صورت یک شوری مورد رسیدگی و رأیگیری قرار میگیرند.
ماده 6-هنگامی که گزارش کمیسیون«برنامه و بودجه»در زمینه لایحه در دستور مذاکرات قرار گرفت،جلسات مجلس پیوسته در همه روزهای هفته غیر از جمعه و تعطیلات رسمی،روزی پنج ساعت منعقد میشود.تا هنگامی که شور و مذاکره پایان نیافته و رأی مجلس گرفته نشده است از دستور خارج نمیشود و هیچ لایحه یا طرح دیگری نمیتواند مطرح شود مگر لایحه یک یا چند
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 142)
دوازدهم بودجه در صورت ضرورت.این مذاکرات بدون محدودیت زمانی و موضوعی و تعداد ناطقان برگزار میشود.
تبصره 1-اگر موضوعی فوری مانند طرحها و لوایح دو فوریتی و غیر پیش آید که به تشخیص هیات رییسه مجلس،تأخیر آن موجب زیان جبرانناپذیر باشد در این صورت در پایان جلسه،موضوع مطرح و برای رسیدگی و تصویب آن زمان مشخصی معین میشود.
تبصره 2-بند«ج»ماده 106 آییننامه داخلی حذف میشود.
تبصره 3-حد اکثر دو نفر از نمایندگان به عنوان ناطقان قبل از دستور میتوانند به ایراد نطق بپردازند.
ماده 7-مواد 213 تا 224 آییننامه داخلی و نیز بندهای 3 و 4 و 5 ماده 33 و ماده 39 و تبصرهها و بندهای آن حذف میشوند.
پایان مقاله
مطالب مشابه :
منابع کامل دکتری حقوق جزا و جرم شناسی .
» خدمات پایان نامه تقدیمی در نکوداشت استاد در برخی ویژه نامه ها از جمله :
بررسی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
مادهای تقدیمی دولت نیز از جمله مسائلی و در پایان نامه از هیات
پیشنهادهایی برای اصلاح آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی
پیشنهادهایی برای اصلاح آییننامه نامه داخلی) گزارش تقدیمی از جمله برای
اشعار تقدیمی به استاد دكتر ناصر كاتوزيان
اينك او زمزمه اين جمله منظوم كند: پایان نامه های راهنمایی شده توسط کتب تقدیمی به دکتر
ابطال مصوبه اختیار تغییر محل خدمت کارکنان رسمی دولت
شغل مورد تصدی کارمند، می گوید و با توجه به سیاق جمله و مفهوم تقدیمی پایان نامه و
نقد یک رای در زمینه‌ی مسوولیت شهرداری نسبت به زیانِ درختان
» خدمات پایان نامه ارشد در این دادخواست، از جمله، به «در دادخواست تقدیمی، خواهان
آیین نگارش حقوقی
تغییر معنی ومفهوم جمله می در لوایح تقدیمی و دادخواست های پایان نامه
اسطوره و منطق - بخش نخست
بعضی‌ها، از جمله باستان دینی و اشیای تقدیمی در نظر پایان نامه و مقاله در
برچسب :
جمله تقدیمی پایان نامه