یکصد سال تجربه قانون گذاری برای حل مسئله مسکن (3)

جمعبندی

این قانون نیز مانند بسیاری از قوانین مشابه یک قرن اخیر در مورد مسکن دارای ویژگیهای زیر است:

1- بازکردن دست دولت و نهادهای دولتی و نهایتاً بوروکراسی دولتی بر فعالیت مسکن سازی مردم که این امر به ناکارآئیهای موجود انجامیده و زمینه فشار اداری بر مردم را نیز فراهم آورده است. برخی مواد این قانون شرایط مزبور را تقویت کرده و مشکلات جدیدی را در پی خواهد داشت.

2- وارد شدن مستقیم دولت در امر مسکنسازی، تخصیص زمین و منابع که به جز ایجاد رانتهای اساسی برای افراد و گروههای خاص نتیجهای در بر نداشته و طبعاً در چارچوب لایحه موجود نیز نخواهد داشت.

3- زمینهسازی اختلال در بازارهای پولی و مالی که تأثیر نامطلوبی را بر شرایط بازار مسکن اعمال کرده و سبب عقب ماندن و ناکارآئی این بازارها می شود به نحوی که در حال حاضرحدود 80% از منابع مالی بازار مسکن از پساندازهای خانوارها و منابع شخصی تأمین میشود. برخی مواد این قانون نیز که تکالیف مختلف برای سیستم بانکی و بانک مرکزی تعیین کرده است این شرایط را سختتر و مشکل آفرینتر خواهد ساخت.

4- قوانین گذشته زمینه اختلال درحقوق مالکیت را در امر زمین و مسکن فراهم کرده که این امر خود یک معضل اساسی در کشور ما است. خصوصاً این مسئله در مناطق روستائی بارزتر است. لایحه موجود نیز زمینههای مختلفی را در بر دارد که میتواند به ایجاد اختلال در حقوق مالکیت بر زمین و مستغلات منجر شود.

5- در جهان امروز بهترین ابعاد سیاستگذاری اقتصادی متوجه امر سازماندهی بازارها است. سازماندهی بازارها نیز در جهت حذف انحصار، ایجاد رقابت و تکمیل بازارهای ناقص موجود و ایجاد بازارهای جدید است. در لایحه مزبور توجه خاصی به این موارد نشده لکن به صورت ناخواسته مواردی گنجانده شده که عملاً در بازارهای مختلف مربوط به مسکن اختلال ایجاد میکند. این بازارها عبارتند از:

الف- بازار زمین و مسکن

ب- بازار مصالح و نهاده های ساختمان

ج- بازار خدمات ساختوساز

د- بازار مالی مسکن

نوع اختلال نیز از طریق باز کردن هرچه بیشتر دست دولت و نهادهای دولتی در کارکردهای این بازارها است. این در شرایطی است که در جهان امروز نقطه عطف عبور از دخالتهای اختلال آمیز سالها است که پشت سر گذاشته شده و در کشور ما نیز تفسیر اصل 44 قرار است جهتگیری جدیدی را معرفی نماید.

6- دولت میتواند و بایستی نقش تنظیم و قاعدهمندسازی گسترده بازارهای مختلف مرتبط با بخش مسکن را بعهده بگیرد. در این زمینه نیز نقشهای اجرائی و قاعده مندسازی و نظارتی دولت در لایحه مزبور به شدت درهم آمیخته شده است. بهتر است باتوجه به تجربههای موفق جهانی دخالتهای غیر ضروری دولت منتفی و زمینههای خاص ضروری برای ورود دولت شناسائی و پایدار شود.

در بررسی این لایحه توسط شورای محترم نگهبان 7 مورد مغایرت باشرع و قانون اساسی مطرح شده که عمدتاً شامل نقض حقوق مالکیت و همچنین مشکل پیشبینی هزینهها بدون تعیین محل تأمین و واگذاری تصمیمات قانونگذاری به دولت است. لکن از نظر کارشناسی نیز این لایحه دارای ایرادهای اساسی بیشتری است که در بالا به آن اشاره شد و نبایستی از نظر دور داشته شود.

ضمیمه الف

مروری بر مهمترین قوانین سه دوره قانونگذاری در ایران (از سال 1294 تا سال 1377)

1- قانون مالیات مستغلات مصوب 09/06/1294

قانون مالیات مستغلات متأثر از حضور مستشاران خارجی وزارت مالیه وقت و در زمان احمد شاه قاجار آخرین پادشاه سلسله قاجاریه و به نخستوزیری مستوفیالممالک تهیه و به تصویب مجلس رسیده است.

این قانون دارای 18 ماده است و از آنجا که مستغلات، موضوع اصلی این قانون است لذا از اولین قوانینی است که به ترتیبی به بخش مسکن مرتبط میشود. در این قانون به معافیت مالیاتی مسکنهای ارزان قیمت پرداخته شده که در حقیقت به صورت غیر مستقیم افراد اجارهنشینی را مورد حمایت قرار داده است:

طبق ماده 4 بند 5 "خانه که قسمتی از آن را مالک ساکن و قسمت دیگر را اجاره داده باشد مشروط بر این که مالالاجاره سالیانه از سی تومان تجاوز نکند" دارای معافیت مالیاتی شده است.

شایان ذکر است در مدت 22 سال پس از تصویب قانون فوق، قانون مهمی که مرتبط با بخش مسکن باشد بچشم نمیخورد. شاید مهمترین دلیل آنرا در بیثباتی حکومتها بتوان جستجو کرد. این مدت که همزمان با اواخر حکومت قاجاریه و اثرات کودتای 1299 و حتی تغییر 11 کابینه در 14 سال بعد از کودتا است ثمری جز عدم توجه به زندگی مردم از جمله بخش مسکن نمیتواند داشته باشد.

در 13 آذر 1314 دولت جم که تابعیت بیچونوچرای او از دستورات رضاشاه زبانزد بوده است به حکومت میرسد. مدت حکومت این دولت حدود 4 سال بود که بعد از مشروطیت تا آن زمان یک رکورد محسوب میشود. همزمانی این حکومت با اوج فعالیتهای عمرانی حکومت رضاشاه پهلوی توأم بوده است.

از جمله این فعالیتهای عمرانی در این دوره احداث راهآهن سراسری، احداث دانشگاه تهران، افتتاح چند سد بزرگ، ایجاد شرکت دخانیات، ایجاد رادیو ایران، احداث کارخانه برق تهران، احداث کارخانه حریربافی چالوس، احداث سیلوی تهران و ... است.

در دوره 4 ساله حکومت جم علاوه بر چند قانون که به بخش مسکن پرداخته شده به بحث برنامهریزی نیز توجه شده است.

در 11 فروردین 1316 هیئت وزیران بنا به پیشنهاد اداره کل تجارت، تأسیس شورای اقتصادی را تصویب مینماید. یکی از وظایف این شورا طرح نقشههای اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آنها تعیین میشود.

این شورا کمیسیونهایی را تشکیل میدهد ولی از سال 1317 موضوع مسکوت میماند. از جمله قوانین مهم این دوره که به بخش مسکن اشاراتی دارد عبارتند از:

2- قانون عمران مصوب 25/08/1316

در ماده یک "قانون عمران" که مربوط به بخش کشاورزی و عمران روستاها میباشد چنین آمده است:

ماده 1- "مالکین اراضی فلاحتی مکلف به عمران آن هستند.مقصود از عمران حاصل شدن حداکثر استفاده فلاحتی است به وسیله احداث و اصلاح خانههای رعیتی با رعایت اصول بهداشتی ..."

و در تبصره همین ماده چنین آمده است: "عمران خانههای رعیتی که عرصه آن متعلق به مالک است به عهده صاحب اعیانی میباشد.

3- قانون تعدیل مالالاجارهها مصوب 01/10/1317

در این قانون مبنای تعیین اجارهبها ماهیانه سال 1315 تعیین شده و در ماده 4 ضمن افزایش اجارهبها سالیانه 5% و در صورت ایجاد تغییر در وضع بنا سالیانه 12 درصد به اجارهبها اضافه خواهد شد. (مبنای 5% و 12% مشخص نیست.)

4- قانون تأسیس بانک رهنی ایران 25/10/1317

مهمترین قانون این دوره تأسیس بانک رهنی است. این بانک نقش کلیدی در توسعه و ساماندهی بازار مالی بخش مسکن بعهده داشته است. این بانک با مشارکت شصت درصدی بانک ملی ایران تشکیل شد و در قانون اشارهای به هدف و وظایف بانک نشده است و تعیین نوع عملیات و اساسنامه بانک بعهده وزارت دارائی و تصویب اساسنامه بعهده هیئت وزیران موکول شده است.

بدلیل اهمیت عملیات تعیین کننده این بانک در بخش مسکن که پس از انقلاب اسلامی شاکله بانک مسکن را تشکیل میدهد، اساسنامه هر دو بانک مقایسه و در پیوست شماره یک (صفحه 115) آمده است.

5- قانون سرشماری مصوب 10/03/1318

در این قانون برای اولین بار از لغت مسکن و آنهم به عنوان محل بیتوته شب استفاده شده است.

از سال 1317 الی 1323 مجدداً 7 دولت تشکیل و تعویض میگردد. لذا نباید انتظار تصویب قانون مهمی را داشت. به ویژه همزمانی این دوره با جنگ جهانی دوم، تبعید رضاشاه پهلوی و شروع به کار شاه جوان توأم بوده است.

کابینه محمد ساعد در 27/01/1323 از مجلس شورای ملی رأی اعتماد میگیرد. در برنامه ارائه شده توسط نامبرده به مجلس برای اولین بار به موضوع مسکن پرداخته میشود:

6- رأی اعتماد به کابینه محمد ساعد مصوبه 27/01/1323

تا این مقطع تاریخی هنوز وزیری برای مسکن معرفی نگردیده است. ولی برای اولین بار در برنامه دولت به مسکن توجه شده است و در بند ب- 3- "تأمین حداقل مایحتاج زندگانی برای افراد کارگر و برزگر از حیث غذا و لباس و مسکن و بهداشت و تعلیمات مربوط به مشاغل هر یک از طبقات مذکور" قید شده است.از عملکرد این مصوبه اطلاعی در دست نیست.

شایان ذکر است در 23 مرداد 1323 در این دولت مجدداً شورای عالی اقتصادی براساس الگوی سال 1316 برپا میشود. وظیفه اصلی شورا، طرح برنامهی اقتصادی به منظور "تثبیت نرخها و ارزش پول، تشویق تولیدات و ..." میباشد.

در فروردینماه 1324 با تغییر کابینه اساسنامه شورا با اندک تغییراتی به تصویب میرسد و در اسفندماه همین سال کمیسیونی در بانک ملی برای تهیه طرح کلی برنامه تشکیل میشود.

در فروردین ماه 1325 جلسه شورای عالی اقتصادی به ریاست احمد قوام نخستوزیر وقت تشکیل میشود که بر اساس دو اصل "بالا بردن واحد سطح زندگانی ..." و "تعدیل در توزیع ثروت ..." نقشههایی طرح و پیشنهاد کند.

شایان ذکر است در 17 فروردین ماه همین سال تأسیس "هیئت تهیهی نقشهی اصلاحی و عمرانی کشور" برای تهیه برنامه چند ساله به تصویب هیئت وزیران میرسد.

7- رأی اعتماد به کابینه احمد قوام مورخ 12/07/1326

دولت احمد قوام که پس از تغییر مکرر چندین دولت و برای بار چندم به حکومت رسیده، علاوه بر تدارک تهیه برنامه اول به موضوع مسکن نیز پرداخته است از جمله در بند 8 برنامههای این دولت بطور مستقیم به موضوع مسکن پرداخته شده است:

"موضوع مسکن موردتوجه دولت قرار گرفته و چون آن را یکی از مسایل اساسی زندگی مردم میداند و تأثیر آن در هزینه زندگانی غیر قابل انکار است دولت با ایجاد چهارصد خانه کوچک و ارزان قیمت، اولین قدم را برای تأمین مسکن مردم شهر تهران برداشت و امیدواری کامل حاصل است که به کمک مجلس شورای ملی در تکمیل آن در تهران و سایر شهرهای ایران به وسیله بانک رهنی و مؤسسات دیگر منازل ارزان قیمت ساخته و در دسترس مردم گذاشته شود و موضوع مهم مسکن سر و صورتی در ایران پیدا کند." در حقیقت برای اولینبار در ایران احداث خانه توسط دولت بطور مستقیم شروع میشود.

از طرف دیگر تلاش برای برنامهریزی و تدوین برنامه سرانجام در دولت مجدد ساعد با تقدیم لایحه برنامه هفتسالهی اول عمرانی در 14 اردیبهشت ماه 1327 به مجلس شورای ملی ادامه مییابد و در نهایت در 26 بهمنماه 1327 با تغییراتی به تصویب مجلس میرسد و طبق همین قانون کشور رسماً دارای سازمان برنامه و بودجه نیز میشود.

شایان ذکر است طبق این برنامه 7 درصد کل بودجه برنامه اول به امر تولید و عرضه مسکن ارزانقیمت تخصیص داده شده بود. ولی نتیجه حاصل از عملکرد بسیار متفاوت بوده بطوریکه در گزارش دولت به مجلس در سال 1327 چنین آمده است:

"تعداد واحدهای مسکونی که تولید و عرضه آنرا جزء تعهدات خود برای برنامه اول ذکر میکند حتی یک دهم از نیازمندان به سرپناه را پوشش نمیدهد. اما آنچه امیدوار کننده به نظر میرسد آن است که همین میزان تولید مسکن، بازار عرضه و تقاضای مسکن استیجاری را تحت تأثیر قرار داده و در کاهش نرخ مالالاجاره منازلی که در اختیار گروه کمدرآمد قرار میگیرد مؤثر افتاده است"

ولی در مجموع نمیتوان نقاط قوت این حرکت برنامهای را با همه ضعفها و کاستیها نادیده گرفت.

8- قانون اجازه الحاق ایران به سازمان بهداشت جهانی 01/02/1327

قبول این الحاق دولت را موظف به پذیرش استانداردهای جدیدی از زندگی مینماید "...سلامت مبتنی است، بر رفاه کامل جسم و روح جامعه و صرفاً عبارت از فقدان ناخوشی و یا تندرستی نیست."

و در بند ط ماده 2 آمده است "...لزوم همکاری با سایر بنگاههای تخصصی برای بهبود تغذیه و مسکن و ..."

لذا با الحاق ایران به این سازمان، عملاً استانداردهای سکونتگاهها مورد پذیرش قرار میگیرد.

9- تصمیم قانونی رأی اعتماد به دولت سپهبد فضلاله زاهدی 17/02/1333

از سال 1326 الی 1332 مجدداً بیثباتیهایی در دولت بوجود میآید. بطوریکه در این فاصله که کودتای 28 مرداد 1330 را نیز در خود دارد، 10 دولت تعویض میشود. که عدم کارآیی دولتها را نیز در پی داشته است.

در بند10 برنامههای پیشنهادی آمده است "تهیه مسکن و خانههای ارزانقیمت برای کارمندان و اشخاص کم بضاعت"

و در بند 12 "تأمین وسایل زندگی معلمین و تهیه خانه برای آنان"

مشاهده میشود در این برنامه خانههای ارزان قیمت برای اقشار کم درآمد مورد هدف قرار گرفته است.

10- اساسنامه شرکت ملی نفت ایران 25/10/1333

در این اساسنامه تهیه منازل کارمندان و کارگران شرکت مورد تصویب قرار گرفته است.

11- قانون تأسیس بانک ساختمانی و اساسنامه آن مصوب 09/03/1334

بانک ساختمانی طبق ماده 1 آن "به منظور تهیه مسکن و تنزل اجارهبها تشکیل میشود"

در وظایف این بانک طبق ماده 4 "خرید و فروش، واگذاری و تقسیم زمین و ساختن خانه و بنا و نقشهبرداری و فروش آنها، تأسیس کارخانجات مصالح ساختمانی و خرید و فروش آن و ساخت ابنیه در اراضی متعلق به بانک"

شرایط واگذاری در اقساط حداکثر 15 ساله در قبال وثیقه گرفتن مورد معامله ذکر شده است.

این بانک که با سرمایه دولتی تشکیل گردیده اراضی موات اطراف تهران و شهرستانها را نیز در اختیار داشته و از محل اعتبارات عمرانی نیز برای مدت سه سال و سالیانه دویست میلیون ریال تخصیص یابد.

این بانک که میتواند کلیه عملیات را بعنوان یک بنگاه اقتصادی انجام دهد ولی حداکثر سود دریافتی طبق ماده 24 به شش درصد در سال محدود شده است.

12- رأی اعتماد به حسین علا مورخ 31/03/1335

در بند 7 برنامه پیشنهادی آمده است: "تهیه مسکن برای مردم بالاخص برای مستخدمین دولت از راه کمک به تشکیل شرکتهای تعاونی ـ ساختمانی ـ دسته جمعی بوسیله تقویت بانک رهنی و ساختمانی و مؤسسات مشابه آن و تجدید نظر در مقررات مربوطه به اجاره مستغلات و مسکن"

در این برنامه به تشکیل شرکتهای تعاونی مسکن اشاره شده است. و نقش دولت در کمک به مردم از طریق تقویت بانک رهنی و ساختمانی و مؤسسات مشابه دیده شده است.

13- قانون تأسیس وزارت آبادانی و مسکن 26/12/1342

این قانون نقطه آغازی برای تفکر همه جانبهتر نسبت به موضوع مسکن و شهرسازی میباشد.

در قانون فوق برای تهیه و اجرای برنامهها و طرحهای ساختمانی و تهیه مسکن و... مسئول مشخص تعیین شده و همچنین بانک ساختمانی با قطع عملیات بانکی خود به نام سازمان مسکن و همچنین سازمان خانهسازی منحل و به این وزارتخانه منتقل میشوند.

پیشبینی خرید سهام بانک ملی ایران در بانک رهنی توسط دولت و نمایندگی سهام توسط وزارت مسکن و شهرسازی حاکی از آن است که پیشبینی تأمین منابع برای تأمین مسکن نیز به وزارتخانه مسئول تهیه برنامه مسکن واگذار شده است.

14- اساسنامه سازمان مسکن مصوب 24/03/1343

به موجب این قانون بانک ساختمانی تبدیل به سازمان مسکن با شکل قانونی شرکت سهامی نامحدود طبق اصول بازرگانی میشود.

وظایف این سازمان اعم از تهیه نقشه، راهنمائی فنی، نظارت، مباشرت در ساخت، خرید و فروش زمین و اجرای ساختمان خانههای ارزان قیمت و اداره کارخانههای متعلق به بانک و واگذاری تدریجی آنها و تحصیل اعتبار پیشبینی شده است.

* از دو قانون فوق چنین استنباط میشود که مقرر بوده است وزارت آبادانی و مسکن مسئول سیاستگذاری بخش مسکن و سازمان مسکن مسئولیت اجرائی بخش مسکن را بعهده داشته باشند.

15- رد لوایح مربوط به تشکیل سازمان مسکن و تنظیم یک برنامه صحیح و بلندمدت برای خانهدار ساختن کارمندان دولت و کارگران صنایع مصوب 20/11/1344

در این قانون به مقوله هماهنگی در برنامههای ملی و برنامههای ساختمانی و مسکن، تأمین منابع داخلی و خارجی و ... اشاره شده که بعضاً در تداخل با وظایف قانون تشکیل وزارت آبادانی و مسکن میباشد. در سازماندهی این سازمان به شورای عالی اشاره شده است که از نظر ترکیب و مشارکت دادن افراد صاحبنظر به پیشنهاد وزیر کار که احتمالاً در ارتباط با خانهدار شدن کارگران میباشد قابل توجه و تأمل است.

16- قانون تشویق پسانداز مسکن مصوب 10/04/1346

این صندوق برای جلب پساندازهای خصوصی و وابسته به بانک رهنی تشکیل میگردد.

تأمین منابع مورد نیاز این صندوق، اخذ وامهای کوتاهمدت و بلندمدت از بانک مرکزی توسط بانک رهنی، وام و کمکهای خارجی از طریق بانک مرکزی و سپردههای بلندمدت که به وسیله سازمان برنامه از طریق بانک مرکزی برای کمک به این صندوق تأمین میشود.

در این قانون پیشبینی شده سقف حداکثر وام دریافتی نبایستی بیش از دو برابر موجودی حسابهای پسانداز و سپردههای مدتدار پسانداز مسکن باشد.

17- اصلاح قانون تأسیس وزارت آبادانی و مسکن مصوب 11/10/1346

الحاق وظایف اداره کلی امور اجتماعی و عمران دهات وزارت کشور به وزارت آبادانی و مسکن

18- تشکیل شورای مسکن به ریاست نخستوزیر

مصوبه شماره 25648 هیأت وزیران در جلسه 07/07/1347

این شورا به پیشنهاد وزیر کار و خدمات اجتماعی "به منظور هماهنگ نمودن برنامههای مختلف تهیه مسکن و مراقبت در تأمین اعتبارات لازم برای ساختمان مسکن و بهبود وضع" شورای مسکن به ریاست عالیه نخستوزیر و با عضویت وزیر دارائی ـ کشور ـ کار ـ مدیر عامل بانک رهنی ـ مدیر عامل بانک ساختمانی و دو نفر مهندس عالی مقام ساختمان و یک نفر دبیر شورا تشکیل میگردد. دبیرخانه در سازمان برنامه تشکیل میشود. در وظایف این شورا تهیه انواع مسکن به عاملیت بانک ساختمانی و بانک رهنی پیشبینی شده است. در وظایف دبیرخانه مطالعه برای تعیین سیاست کلی دولت و پیشنهاد برنامه کار مسکنسازی به شورا پیشبینی شده است.

19- قانون تأمین اعتبارات مسکن و تشویق خانهسازی مصوب 19/10/1351

در این قانون علاوه بر بانک رهنی به سایر بانکها اجازه داده شده که با مجوز بانک مرکزی و طبق آئیننامههای مربوطه نسبت به تشکیل حساب پسانداز مسکن اقدام نمایند.این بانکها مکلف شدهاند موجودی حساب پسانداز مسکن را از طریق پرداخت وام مسکن و یا خرید اوراق قرضه مسکن صرف تأمین اعتبارات مسکن نمایند. و حتی تحت شرایطی مجاز به انتشار اوراق قرضه مسکن شدهاند. همچنین به بانک مرکزی اجازه داده شده با تصویب شورای پول و اعتبار، بانکها را مکلف نماید قسمتی از سپردههای خود را به صورت وام در اختیار بانک رهنی قرار دهند.

بیمه مرکزی نیز میتواند به تصویب شورای عالی خود، شرکتهای بیمه را مکلف نماید قسمتی از ذخایر خود را در اختیار بانک رهنی قرار دهند.

در ماده 10 این قانون چنین آمده است "دولت میتواند همه ساله به پیشنهاد وزارت آبادانی و مسکن اعتباری جهت پرداخت به صاحبان حسابهای پسانداز مسکن در بودجه کل کشور منظور نماید" این کمک به سپردهگذاران فاقد مسکن به منظور خرید یا ساخت پرداخت میشود.

همچنین برای کمک به افراد کمدرآمد و تشویق ساختمان خانه و آپارتمان ارزان قیمت پیشبینی کمکهایی از طرف وزارت آبادانی و مسکن به ازاء هر متر مربع شده است. برای تعدیل بهره وام مسکن نیز کمکهائی در بودجه دولت پیشبینی شده است.

در این قانون، بانک رهنی با مجوز بانک مرکزی میتواند تا یکصد میلیون دلار از مؤسسات بینالمللی وام دریافت نماید. تا در اختیار واحدهای ارزان قیمت قرار دهد.

20- قانون افزایش اعتبارات عمرانی چهارم کشور

در فصل دهم این قانون مبلغ یک میلیارد ریال اعتبار پیشبینی شده است که در طول مدت برنامه مبلغ پانصد میلیون ریال آن برای تهیه و تدارک واحدهای مسکونی دستهجمعی ارزان قیمت برای گروههای کم درآمد وام کم بهره توسط سازمان برنامه و بودجه پرداخت شود!

21- قانون اصلاح مواد 4 و 6 تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی

در این قانون علاوه بر تعیین ریاست شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق ماده 6 اجازه داده میشود "به منظور اجرای وظایف مربوط به تهیه مسکن و مصالح ساختمانی و خدمات مهندسی همچنین ایجاد شهر و شهرک، شرکت و یا شرکتهایی تأسیس و آنها را به طریق بازرگانی اداره نماید..."

لذا به نظر میرسد با توجه به مشکلات پیش آمده در زمینه مسکن، دولت هر چه بیشتر بجای انجام وظایف حاکمیتی (سیاستگذاری، برنامهریزی و ...) به وظایف اجرائی روی آورده است.

22- قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن تاریخ ابلاغ 08/05/1353

وقانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351

قانون تغییر نام که از جامعیت نسبی برخوردار است ابتدا برنامهریزی تعیین محل شهرها و مراکز استقرار جمعیت آینده با در نظر گرفتن امکانات موجود پرداخته و با توجه به فعالیتهای اقتصادی طرح جامع سرزمین را راهگشای تصمیمات استقرار جمعیت دانسته است.

شایان ذکر است که از تاریخ تصویب این قانون تاکنون هیچگاه چنین طرحی تهیه نشده است. در سالهای بعد (سال 1371) طرح جامع سرزمین به "طرح کالبدی" تغییر نام یافت و بخش کالبدی و فیزیکی آن به عهده وزارت مسکن و شهرسازی محول شده است.

از آنجا که موضوع اصلی این بررسی، بخش مسکن میباشد، به جایگاه مسکن در قانون فوق پرداخته میشود. در این قانون و علیرغم کاملتر بودن نسبت به قوانین قبلی، نظیر طرح موضوع شهرسازی بعنوان مقدمه لازم و آیندهنگری سکونتگاهها و تهیه موازین و استانداردها و مشخصات فنی برای مسکن و تحقیق و بررسی مسائل مربوط به ساختمان و مصالح ساختمانی و... بیشتر نگاه دولتی حاکم بوده است و نقش بیبدیل بخش خصوصی در بخش مسکن جایگاه تعیینکنندهای در این قانون نداشته است.

در مورد تأمین اعتبارات این بخش و یا ضرورت تجهیز زیربناها و الزامات بخش مسکن با توجه به ویژگیهای سرزمینی از جمله لرزهخیزی و یا شرایط اقتصادی و الگوهای مناسب و همچنین تکنولوژی ساخت و مدیریت ساخت اشارهای نشده است.

نقش بانکها بعنوان مهمترین سازمانهای تأمینکننده منابع در این قانون بسیار کمرنگ دیده شده است. در این قانون عمدتاً ساماندهی بخش مسکن که با دخالت مستقیم دولت ساخته میشود مورد هدف قرار داده شده است.

در قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری ایران (مصوب 1351) که مکمل این قانون است به لزوم توجه به معماری سنتی و ملی توجه شده است ولی در کمتر زمانی این شورا به مسئله معماری توجه داشته است و یا مکانیزمهای اجرائی برای مصوبات وجود نداشته است. وضعیت معماری شهرسازی و مسکن ایران به ویژه در شهرهای بزرگ مؤید این مهم است که ضوابط معماری خاصی نتوانسته اعمال شود.

23- قانون الحاق بند (د) به ماده 4 قانون اراضی دولت و شهرداریها و اوقاف و بانکها

طبق این قانون سازمان مسکن مسئولیت فروش اراضی و تبدیل درآمد حاصله به تهیه مسکن و آپارتمانها و خانههای سازمانی و مدرسه شده است. اراضی مذکور، اراضی موات و بایر موضوع قوانین سالهای 1335 و اصلاحی 1339 بوده که تا تاریخ فوق به تصرف دولت در نیامده است.

در متن قانون به نوعی مالکیت یک قطعه زمین تا هزار متر مربع به ترتیبی مجاز شمرده شده است. و همچنین بین مسکن و آپارتمان و خانه سازمانی تفکیک قائل شده است.

24- قانون معاملات زمین مصوب 28/02/1354

در این قانون که ظاهراً برای جلوگیری از بورسبندی زمین تصویب شده است طبق ماده 1 "نقل و انتقال زمینهای بدون بنا یا مستحدثات غیر متناسب با مساحت زمین واقع در محدوده خدماتی فقط برای یک بار مجاز است"

25- اساسنامه سازمان زمین 03/04/1354

به منظور مدیریت زمینهای اراضی مواتی که به موجب قوانین مختلف در اختیار سازمان مسکن و یا وزارت مسکن و شهرسازی محول گردیده به سازمان زمین واگذار میشود. سازمان زمین بصورت شرکت سهامی و طبق اصول بازرگانی و وابسته به وزارت مسکن و شهرسازی اداره خواهد شد.

سازمان زمین، حق اعمال حقوق مالکیت بر اراضی متعلقه، خرید و تهیه زمین، تسطیح و آماده سازی برای فروش، اجاره و یا واگذاری اراضی را طبق ضوابط بعهده دارد.

بدین ترتیب یک شرکت وابسته به دولت اختیارات وسیع و همه جانبهای را برای دخالت در بازار زمین بعهده میگیرد.

26- اصلاح اساسنامه سازمان مسکن 03/04/1354

همزمان با قانون تأسیس سازمان زمین در اساسنامه سازمان مسکن نیز اصلاحاتی انجام شده است. این سازمان بصورت یک شرکت سهامی متعلق به دولت تبدیل میشود که طبق اصول بازرگانی اداره شود. در وظایف و اختیارات نیز تغییراتی داده شده که میتواند در خرید و استجاره زمین تا ساخت طرحهای ساختمانی و ایجاد مسکن و شهرکها و احداثی خانههای سازمانی، تأسیس کارخانههای تهیه مصالح و...، قبول خدمات مهندسی مشاور، تحصیل وام از داخل و خارج و ... مبادرت نماید.

در حقیقت یک شرکت دولتی با تمام اختیارات از طراحی تا فروش ساختمان و مسکن را بعهده دارد و باز هم بعلت مشکلات پیشآمده و اضافه شدن درآمد حاصل از فروش نفت در این مقطع زمانی دولت تصمیم به دخالت مستقیم و آن هم از نوع اجرائی را گسترش میدهد.

27- قانون تثبیت نسبی بهای زمین و جلوگیری از افزایش نامتناسب آن 04/03/1357

به نظر میرسد این قانون بیشتر برای تسکین امواج انقلاب اسلامی به تصویب رسیده است.

در این قانون اعلام شده که دولت در شروع هر سال بهای عادله زمین را تعیین میکند و حد افزایش قیمت را میزان تورم تعیین شده توسط بانک مرکزی محدود کردهاند. در این قانون مجازاتهائی نیز پیشبینی شده که به تشخیص هیئت وزیران معاملات را ابطال نمایند! و وزارت مسکن و شهرسازی یا شهرداری زمین را به قیمت عادله خریداری نماید.

28- لایحه قانونی ادغام سازمان زمین به سازمان مسکن مصوب 28/01/1358

ماده واحده "ادغام سازمان زمین به سازمان مسکن تصویب میشود".

29- آئیننامه واگذاری واحدهای مسکونی به افراد 05/08/1358

طبق این آئیننامه که مصوب دولت موقت میباشد، واحدهای مسکونی که از محل طرحهای عمرانی و سایر اعتبارات دولت توسط وزارت مسکن و شهرسازی و مؤسسات و البته احداث شده تحت شرایطی و از طریق آگهی عمومی به متقاضیان واگذار میشود.

30- لایحه قانونی تقلیل اجاره بهای واحدهای مسکونی 07/08/1358

طبق این لایحه قانونی از اول آذرماه 1358 اجاره 20% تقلیل داده شده و حتی در صورت داشتن اسناد رسمی مستأجر میتواند اجاره را 20% کاهش دهد. و برای موجرین کم درآمد معافیت مالیاتی در نظر گرفته شده است. مبنای علمی و حقوقی این تصمیمگیری و عملکرد آن مشخص نمیباشد.

31- لایحه قانون ملی شدن مؤسسات بیمه و مؤسسات اعتباری 20/08/1358

طبق ماده 8 این لایحه قانونی "کلیه شرکتهای پسانداز و وام مسکن مشمول قانون ملی شدن بانکها، از تاریخ قانون مذکور خواهند بود".

32- لایحه قانونی استفاده از خانههای خالی جهت اسکان فاقدین مسکن 01/10/1358

در این لایحه قانونی پیشبینی شده است بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بعنوان مجری قانون نسبت به خرید خانههای ارزان قیمت و متوسط القیمت اقدام نماید و سپس آنها را اجاره دهد و یا آنها را با شرایطی به متقاضیان بفروشد. همچنین خانهها و آپارتمانهای بلاصاحب را موقتاً اجاره دهد و یا مالکین که مایل هستند خانه خود را اجاره دهند میتوانند از طریق بنیاد مسکن اقدام کنند.

قیمت اجارهبها سالانه توسط بنیاد بین 7 تا 10 درصد قیمت واحد مسکونی تعیین میشود. در حقیقت در این مقطع زمانی تصمیم به دخالت مستقیمتر دولت در بخش مسکن اتخاذ شده است.

33- لایحه قانونی حمایت از پیشخریداران واحدهای مسکونی 17/10/1358

به منظور حمایت از اتلاف حقوق پیشخریداران واحدهای مسکونی پیشبینی شده که بانک مسکن به عنوان واسطه مورد اعتماد طرفین عمل نماید و پول پیشپرداخت بطور مستقیم به بانک پرداخت و سازنده نیز طبق پیشرفت فیزیکی از بانک پول دریافت نماید.

از عملکرد این قانون اطلاعی در دست نیست. اما چنانچه اینکار با تمایل خریدار و سازنده و با کمک بانکها انجام شود، شاید بتواند بخشی از نابسامانیها را در امر پیشفروش برطرف نماید.

34- لایحه قانونی بازسازی روستاهای کشور 10/11/1358

در این لایحه به منظور بازسازی خانههای روستائی و ...... تصمیمات زیر اتخاذ میشود:

الف- دادن وام مسکن روستائی توسط بانک مسکن تا 90% هزینه و حداکثر تا مبلغ 300.000 ریال! در این لایحه نحوه پرداخت، میزان کارمزد و سازمان اجرائی و ........ پیشبینی شده است. اعتبار اولیه پیشبینی شده برای شروع طرح 3.000.000.000 ریال است که توسط دولت تأمین میشود.

35- لایحه قانونی راجع به بانک مرکزی در مورد اعطای سه میلیارد ریال وام به بانک مسکن 17/11/1358

در این لایحه قانونی مبلغ سه میلیارد ریال وام با تضمین سازمان برنامه و بودجه توسط بانک مرکزی در اختیار بانک مسکن قرار گرفته تا طبق آئیننامه پیشنهادی وزارت مسکن و شهرسازی به مصرف تأمین مسکن روستائی برسد.

36- لایحه قانونی راجع به تعیین حداکثر مبلغ وام مسکن 17/11/1358

در این قانون پیشبینی شده متناسب با تعداد اعضاء خانوار تا 5 نفر بین 3 تا 4 میلیون ریال توسط بانکها و زمان بازپرداخت 15 تا 25 ساله و متناسب با درآمد خانواده وام پرداخت شود. جالب توجه است پیشبینی خاصی برای تعدیل مقدار وام در سالهای بعد پیشبینی نشده است.

37- اساسنامه بانک مسکن مصوب 24/11/1358

* نظر به اهمیت این قانون در سایر بخشهای گزارش به صورت تفصیلیتر پرداخته شده است.

38- آئیننامه برخورداری ساکنان روستاها از تسهیلات اعتباری و بانکی در زمینه ساختمان واحدهای مسکونی 10/02/1359

در اجرای لایحه قانونی بازسازی روستاهای کشور مصوب 10/11/1358 (ردیف ا قوانین شورای انقلاب) در این آئیننامه بانک مسکن مکلف شده با پرداخت قرضالحسنه مسکن تا سقف پانصد هزار ریال وام قرضالحسنه به مدت 25 سال با کارمزد حداکثر 2% اقدام نماید. اقساط شش ماهه و یکساله است.

علاوه بر آن بانک مسکن مکلف شده با معاضدت وزارت مسکن و شهرسازی متقاضیان را در جهت رعایت مسائل فنی و بهداشت روستا راهنمائی نماید!

39- لایحه قانونی راجع به شناسائی و به اجاره دادن واحدهای مسکونی خالی 12/03/1359

به "دفتر طرح" که در این قانون معرفی نشده اجازه داده شده که طبق آئیننامهای که تهیه و به تصویب خواهد رسانید ساختمانهای تمام شده را اجاره دهد.

همچنین موجرین و مستأجرین که نسبت به اجاره بها معترض هستند میتوانند به این دفتر مراجعه نمایند!

* آئیننامه اجرائی دفتر معاملات مسکن مصوب 11/04/1359

در این آئیننامه که "دفتر طرح" و "دفتر معاملات مسکن" معادل هم بکار برده شدهاند، اختیارات را تعریف و حتی بانک مسکن بعنوان کارگزار این دفتر نیز معرفی شده است و دفاتر اسناد رسمی نیز موظف شدهاند فقط از طریق این دفتر معاملات را انجام دهند.

در حقیقت تمامی اختیارات معاملات مسکن به ترتیبی از بخش خصوصی سلب و به بخش دولتی واگذار شده است.

40- قانون راجع به نحوه اداره بنیاد مسکن و معاملات واحدهای مسکونی 17/12/1359

بر طبق ماده 2 "این قانون کلیه اقدامات و عملیات دفتر معاملات مسکن متوقف میباشد".

همچنین وزارت مسکن و شهرسازی موظف شده است ضوابط قانونی نقل و انتقالات واحدهای مسکونی را ظرف مدت یکماه تهیه و به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند.

41- قانون نحوه معاملات واحدهای مسکونی "موضوع ماده 2 قانون راجع به نحوه اداره بنیاد مسکن و معاملات واحدهای مسکونی مصوب 17/12/1359" مصوب 14/04/1360

به موجب این قانون "ثبت معاملات ناقله واحدهای مسکونی موکول به صدور اجازه کتبی وزارت مسکن و شهرسازی یا هر مرجعی که وزارت مزبور تعیین نماید خواهد بود".

در این قانون پیشبینیهائی برای انتقال دهنده و انتقال گیرنده ذکر شده است. در حقیقت طبق این قانون مالکین حق فروش را بدون اجازه وزارت مسکن و شهرسازی نخواهند داشت.

42- قانون اصلاح لایحه قانونی راجع به تعیین حداکثر مبلغ وام مسکن و الحاق یک ماده و یک تبصره به لایحه قانونی مذکور مصوب 08/09/1360

پیرو ماده واحده مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب، "حداکثر وام مسکن قابل پرداخت به متقاضیان ساخت یا خرید مسکن و شهرکهائی که تحت مدیریت دولتی اداره میشوند، پرداخت وامهای بیش از چهار میلیون ریال منوط به تأمین پنجاه درصد توسط متقاضی و با تشخیص و موافقت وزارت مسکن و شهرسازی شده است"!

43- قانون اراضی شهری مصوب 27/12/1360 مجلس شورای اسلامی

لغو مالکیت اراضی شهری اعم از اراضی شهری، اراضی موات شهری و اراضی بایر شهری که در اختیار دولت و یا اشخاص میباشند، تعیین حد نصاب مالکیت شخصی (به مسکن مناسب و یا 1.000 مترمربع زمین در هر منطقه شهری؛) و همچنین موظف کردن مالکین به فروش زمینهای مورد نیاز دولت یا شهرداریها با تقویم دولت و حتی تعویض زمین مالکین به تصمیم دولت و ... در نوع خود در قوانین ایران بیسابقه است. از طرف دیگر وزارت مسکن و شهرسازی با در اختیار گرفتن زمینهای وسیعی که در شهرهای ایران وجود داشت موفق شد با واگذاری آنها به مردم نقش وسیعی را در بازار مسکن ایفا نماید.

تفکیک اینگونه اراضی عمدتاً در قطعات کوچک و متوسط به افراد و قطعات بزرگتر به تعاونیهای مسکن انجام شد. شاید اگر فرصت مطالعه وجود داشت با نگاه به آینده و نیازهای زیستمحیطی میتوانست با تعیین ضوابط مناسبتر از این اراضی به شکل مطلوبتری استفاده نماید. زیرا بسیاری از اراضی که در آنها بنا ایجاد شد در کمتر از بیست سال تخریب و مجدداً ساختمان مرتفعتری در آن احداث گردید.

44- قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت 25/01/1367

در ماده 4 آمده است "وزارت مسکن و شهرسازی مکلف به تأمین زمین" در تبصره 1 ماده 4 "وزارت بازرگانی مکلف به تأمین مصالح ساختمانی" و در تبصره 2 ماده 4 "بانکها مکلف به تسهیلات بانکی" با حداقل کارمزد شدهاند.

حق تقدم با کارمندانی است که در بخشها و روستاها قصد احداث واحد مسکونی داشته باشند، همچنین در تبصره 3 ماده 4 "بانکها مکلف به تسهیلات بانکی برای خرید ساختمانهای جدیدالاحداث با حداقل کارمزد شدهاند" و یا خرید مستقیم توسط بانک و واگذاری با اقساط طویلالمدت به کارمندان دولت شدهاند.

45- قانون تأمین مسکن فرهنگیان و کارکنان آموزش و پرورش 13/02/1368

در این قانون دولت موظف شده است 40% از اراضی قابل واگذاری و مجتمعهای احداثی وزارت مسکن و شهرسازی و دستگاههای ذیربط را به افراد واجد شرایط آموزش و پرورش واگذار نماید.

90% اعتبار لازم تا سقف هشت میلیون ریال برای احداث و یا خرید از طریق سیستم بانکی و بصورت وام بیست و پنج ساله با کارمزد زیر 4% تأمین شود.

همچنین مصالح ساختمانی و تأسیساتی تا هفتاد و پنج مترمربع زیربنا با قیمت تثبیت شده در اختیار مشمولین قانون قرار داده شود!

46- قانون ایجاد شهرهای جدید

این قانون که به منظور اسکان جمعیت مازاد شهرها و بر اساس چارچوب قانونی و طراحی از پیش تعیین شده و با ظرفیت حداقل سی هزار نفری پیشبینی شده بود، میتوانست از ساختوسازهای بیرویه و ضابطه حریم شهرها جلوگیری نماید.

در تدوین این قانون جامعنگری نسبی مشهود است. شاید اگر ایجاد این شهرها بعنوان یک موضوع ملی و نه بخشی مطرح میشد و نقش بخش خصوصی در آن پررنگ میبود امروز ناچار به واگذاری عجولانه زمین در مناطقی از کشور که مطالعه کافی برای آنها صورت نگرفته نمیبودیم.

47- قانون تهیه مسکن برای افراد کم درآمد 09/06/1372

در این قانون پیشبینی شده است "وزارت امور اقتصادی و دارائی موظف است علاوه بر وصول مالیاتهای مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانکهای کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و آنرا به حساب 100 حضرت امام واریز نماید" و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی موظف به تأمین مسکن ارزانقیمت برای محرومین شده است.

48- قانون تشکیل حساب پسانداز کارکنان دولت

در این قانون پیشبینی شده کارکنانی که مایل به تشکیل حساب پسانداز باشند همه ماهه 35% از حداقل حقوق مبنای خود را به این حساب اختصاص دهند و دولت نیز به همان مقدار به حساب پسانداز آنها اضافه و در زمان بازنشستگی و بازخریدی و ... بطور کلی خروج از خدمت با احتساب سود متعلقه به آنها پرداخت شود.

از مزایای مندرج در این قانون اعطای تسهیلات بانکی به متقاضیان احداث و یا خرید مسکن ذکر شده است.

49- قانون تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری (24/03/1377)

دولت مکلف شده است همه ساله حداقل 10% تعداد واحدهای مسکونی شهری پیشبینی در برنامههای پنجساله را از طریق فراهم کردن تسهیلات لازم برای ساخت مسکن توسط وزارت مسکن و شهرسازی و عرضه به صورت استیجاری یا اجاره به شرط تملیک به متقاضیان واجد شرایط تأمین نماید. در ماده 2 قانون ذکر شده "50% اعتبار لازم در بودجه عمومی و بقیه از محل تسهیلات بانکی تأمین شود". در این قانون تسهیلات ویژهای برای مالیات پیشبینی شده است.

بطور کلی در این قانون دولت از محل اعتبارات دولتی موظف به ساخت و اجاره واحدهای مسکونی شده است!

ضمیمه ب

متن تایپ شده

لایحه ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن

ماده 1- به منظور تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروههای کم درآمد به خانه مناسب، ارتقاءکیفی و کمی مسکن تولیدی کشور،حمایت از سرمایهگذاری در امر تولید مسکن با استفاده از فناوریهای نوین و تولید صنعتی مسکن، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده شهری و سکونتگاههای غیررسمی و مقاومسازی واحدهای مسکونی موجود، دولت موظف است از طریق حمایتهای لازم از قبیل تأمین زمین مناسب و کاهش یا حذف بهای زمین از قیمت تمام شده مسکن، تأمین تسهیلات بانکی ارزان قیمت، اعمال معافیتهای مالی و تأمین و سایر نهادههای مورد نیاز بخش مسکن در چهار چوب مفاد این قانون، تدوین نظامات و مقررات ملی ساخت وساز و اعمال نظارت بر تحقق آنها و افزایش ظرفیت سرمایهگذاری در بخش تولید و عرضه مسکن با هدف تأمین مسکن برای فاقدین مسکن (جهت هر خانوار یک بار) با رعایت مقررات ملی ساختمان و الگوی مصرف مسکن و اصول شهرسازی و معماری اقدام نماید.

ماده 2- به دولت اجازه داده میشود نسبت به واگذاری زمین با اعمال تخفیف، تقسیط یا واگذاری حق بهرهبرداری به صورت اجارهای ارزان قیمت در قالب برنامههای ذیل اقدام نماید:

1- حمایت از تولید و عرضه مسکن اجارهای توسط بخش غیر دولتی متناسب با مدت بهرهبرداری از واحد مسکونی به صورت اجارهای.

2- حمایت از تولید و عرضه مسکن برای گروهای کم درآمد اعضاء تعاونیهای مسکن یا تحت پوشش نهادهای متولی این گروهها یا خیَرین مسکنساز یا سایر تشکلهای غیر دولتی مرتبط.

3- حمایت از تولید و عرضه مسکن (اجاره و اجاره به شرط تملیک) از طریق نهادهای غیر دولتی، دستگاههای متولی گروههای کم درآمد و خیَرین و واقفین مسکنساز.

4- حمایت از تولید انبوه و عرضه مسکن توسط بخش غیردولتی با استفاده از فناوریهای نوین و رعایت الگوی مصرف مسکن.

5- حمایت از سرمایهگذاریهای داخلی و خارجی در اجراء طرحهای تولید مسکن.

6- حمایت از احداث مجموعههای مسکونی خاص اقشار کمدرآمد و محروم توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و خیّرین مسکنساز (با معرفی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی).

7- حمایت از بهسازی و نوسازی و تولید و عرضه مسکن در بافتهای فرسوده شهری و سکونتگاههای غیررسمی توسط بخش غیردولتی.

8- حمایت از کیفیت ساخت و ساز واحدهای مسکونی از طریق پرداخت بخشی از هزینههای بیمه کیفیت.

ماده 3- به منظور برنامهریزی تأمین مسکن شهری و روستایی وزارت مسکن و شهرسازی مکلف است متناسب با رشد جمعیت کشور و مهاجرت، طرح جامع توسعه بیستساله مسکن برای کلیه شهرها و روستاها را براساس مقررات این قانون و سایر مقررات مربوط تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تهیه و با تصویب هیأت وزیران اجرا نماید.

ماده 4

یکصد سال تجربه قانون گذاری برای حل مسئله مسکن (3)

مطالب مشابه :

افزایش تسهیلات مسکن و جعاله تعمیرات مسکن کارکنان بانکها

اطلاعیه اداره رفاه کارکنان

شورای هماهنگی کانون بازنشستگان بانکها

کارکنان بانکها چه می گویند؟

خسته نباشید

یکصد سال تجربه قانون گذاری برای حل مسئله مسکن (3)

آیین نامه اجرائی قانون ساماندهی حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 88با اصلاحات بعدی

خبرهاي جديد از بانك رفاه و مدير عامل احتمالي بانك ملي